Consulta popular y referéndum: dos de las cinco preguntas presentarían dificultades frente a los filtros de la Corte Constitucional

La consulta popular y referéndum del presidente Daniel Noboa se componen de siete preguntas, de las cuales las cinco pendientes ya fueron presentadas oficialmente a la Corte Constitucional. En dos de este grupo habrá dificultades, según expertos. ¿Por qué?

El presidente de la República, Daniel Noboa, remitió a la Corte Constitucional (CC), el 13 de agosto de 2025, las cuatro preguntas restantes para su iniciativa anunciada el 5 de agosto cuando detalló siete temas.

La ministra de Gobierno, Zaida Rovira, señaló anteriormente que la consulta popular está prevista para finales de noviembre e inicios de diciembre, tentativamente.

Las preguntas de enmienda constitucional

Noboa planteó un bloque de cuatro preguntas para cambiar la Constitución de Ecuador a través de enmiendas. Una enmienda es un mecanismo para cambiar la Constitución sin alterar su estructura fundamental.

Hay dos momentos en los que la CC realiza un control sobre las propuestas de modificación constitucional: el dictamen de procedimiento para analizar si la propuesta es pertinente por vía de enmienda, reforma parcial o Asamblea Constituyente; y el dictamen sobre si la propuesta es o no constitucional. Una propuesta no requiere un trámite en la Asamblea Nacional si sigue la vía de enmienda.

Pregunta 1: ¿Está usted de acuerdo con permitir la contratación laboral por horas, únicamente para el sector de turismo, siempre que se trate de la primera relación laboral, garantizando los derechos laborales y respetando los derechos adquiridos de los trabajadores, enmendando la Constitución de conformidad con el Anexo de la pregunta?

Anexo: Se prohíbe toda forma de precarización, como la intermediación laboral y la tercerización. El contrato por horas se permitirá solo en el sector turístico, cuando se celebre por primera vez entre el empleador y el trabajador.

El Gobierno argumenta que las actividades turísticas se encuentran en crecimiento y que de 2023 a 2024, se han generado 560.574 plazas de empleo, pues este sector, por su naturaleza, responde a picos de demanda estacionales.

Pregunta 2: ¿Está usted de acuerdo con reducir el número de asambleístas y para ello modificar el sistema de elección, enmendando la Constitución de conformidad con el Anexo de la pregunta?

Anexo: La Asamblea Nacional se integrará ya no por 15 sino por 10 asambleístas elegidos en circunscripción nacional. Solo se elegirá un asambleísta por cada provincia y uno más por cada 400 mil habitantes, de acuerdo con el último censo nacional de la población. La ley determinará la elección de asambleístas de regiones, de distritos metropolitanos, y de la circunscripción del exterior, esta parte se mantiene igual que en la Constitución vigente.

El Gobierno justifica la reducción porque los 151 asambleístas representan un gasto anual de $8’623,308 exclusivamente en remuneraciones.

Pregunta 3: ¿Está usted de acuerdo con transferir y adecuar los deberes y atribuciones del Consejo de Participación Ciudadana y Control Social (Cpccs) a la Asamblea Nacional, Defensoría del Pueblo y Contraloría General del Estado, y como consecuencia de esto, suprimir el CPCCS, enmendando la Constitución de la República del Ecuador de conformidad con el Anexo de la pregunta?

Anexo: Plantea incorporar una sección de procedimiento en la Constitución para pasar la función de designación de autoridades del Cpccs a la Asamblea, pasar los mecanismos de rendición de cuentas a la Contraloría, y pasar la promoción de la participación ciudadana a la Defensoría del Pueblo. Son las tres principales funciones que tiene actualmente el Cpccs. Si esta pregunta se aprueba en el referéndum, terminarán las funciones de las actuales autoridades del Cpccs.

Pregunta 4: ¿Está usted de acuerdo con que los jueces de la Corte Constitucional sean también considerados como autoridades sujetas a juicio político, enmendando la Constitución de conformidad con el Anexo de la pregunta?

Anexo: Se propone censurar y destituir a los jueces con el voto de la mayoría absoluta de los asambleístas (77 votos) por las siguientes causales: incumplimiento de los deberes o atribuciones; cometido delitos sancionados mediante sentencia ejecutoriada; arrogación manifiesta de funciones. No será causal la mera discrepancia basada en las decisiones jurisdiccionales.

Pregunta de reforma parcial y consulta popular

Hay dos temas planteados por el Gobierno que recibieron el dictamen de procedimiento, fueron tramitados vía reforma parcial en la Asamblea Nacional y volvieron a la CC para que realice su dictamen de constitucionalidad. Se trata de la pregunta para quitar la prohibición para establecer bases militares extranjeras, que ya cuenta con el dictamen favorable y puede ir a las urnas. La otra pregunta es sobre eliminar el financiamiento estatal a organizaciones políticas, el segundo dictamen de la CC aún está pendiente.

La pregunta de consulta popular es sobre permitir el funcionamiento de salas de juego y casinos en hoteles con cinco estrellas, quienes deben entregar un impuesto del 25% de sus ventas al Estado. Recursos que se destinarán a la lucha contra la desnutrición crónica infantil y a la alimentación escolar. Sobre esto, el Gobierno solicitó el 8 de agosto a la CC que efectúe el control automático de constitucionalidad para convocar a consulta popular.

Posibilidades para superar el control de la Corte

Esteban Ron, José Chalco y Verónica Hernández, constitucionalistas, coinciden en que las preguntas de reforma parcial irán de cajón a las urnas. Sobre las preguntas 1 y 2 tampoco ven dificultades para que superen los controles de la CC y sigan la vía de la enmienda.

Sin embargo, los juristas hacen observaciones sobre las preguntas referentes al Cpccs, el juicio político a los jueces y en menor medida sobre los casinos.

Chalco señaló que con el envío de las preguntas se refleja una actuación de Noboa: “Luego de un ataque alevoso a la institucionalidad de la CC, el Presidente al final nuevamente activa a la institucionalidad, que es lo único que funciona en el Estado y no los shows”.

Ron observó que Noboa moduló la pregunta del Cpccs porque la que envió a la CC no es igual a la que anunció en X. “Esa sí era eminentemente inconstitucional, pero esta pregunta conforme lo planteó ahora va a pasar (el control de la CC) y de hecho también pasó en el 2022 con el dictamen de constitucionalidad a la propuesta del expresidente Guillermo Lasso. Va a pasar sin ningún problema. Salvo que haya alguna situación en el tema de la transferencia (de funciones)”.

Chalco explicó que: “La CC siempre ha dicho que la supresión del órgano (Cpccs) tiene que ir a una reforma parcial. Pero la CC podría apartarse de ese criterio y permitir que se lo haga vía enmienda por una razón que no es menor. La propuesta del Ejecutivo ha transferido todas las atribuciones, designación, a la Asamblea, participación a la Defensoría, y control a la Controlaría. Siendo así que todas las atribuciones que maneja el Cpccs no quedan huérfanas”.

Eso podría generar un debate jurídico interesante para que la CC habilite la enmienda como vía para esta propuesta y “no habría una alteración en estricto sentido de la estructura de la Constitución ni regresión en ningún tipo de derecho, porque están todos los derechos siendo tutelados por otros órganos”.

Hernández hizo hincapié en que el tema del Cpccs es una pregunta compuesta y que si la CC se acoge a los precedentes jurisprudenciales borrar esta entidad no sería posible por enmienda. “Transferir las competencias del Cpccs a la Asamblea Nacional ya fue propuesto por el expresidente Lasso y la CC contestó que se puede hacer vía enmienda. Pero en el dictamen 4-19- RC/19, la CC mencionó que la eliminación del Cpccs es la vía de reforma parcial”, refirió.

Explicó, con base a los artículos 441 y 442 de la Constitución, que eliminar al Cpccs por completo implica alterar la estructura del Estado y eso no es posible vía enmienda.

¿Qué suerte tendrá el juicio a los jueces?

En cuanto al juicio político a los jueces, Ron mencionó que hay un “truco” en el Anexo al plantear como causal la arrogación de funciones, lo que podría generar un problema a la hora del análisis de la CC. “Se dice que no es causal de juicio político las decisiones jurisdiccionales, pero la arrogación de funciones es un elemento de discrecionalidad (decisión individual) al momento del establecimiento del juicio, que podría viciar de inconstitucionalidad la pregunta”, explicó.

Por ejemplo, el destituir a funcionarios, como pasó anteriormente algunos miembros del Cpccs, podría ser tomado como arrogación, indicó.

Para Chalco, esta pregunta no debería pasar los controles de la CC porque el enjuiciamiento afectaría la garantía de la independencia judicial.

“Aquí se está alterando una garantía del sistema judicial, una garantía desarrollada en el Sistema Interamericano de Derechos Humanos. La vía de enmienda no es posible para esa intención. Así como tampoco lo es la vía de reforma parcial. Aquello va a tener dificultades en la CC y no va a poder rebasar el primer control. No debería. Hablar de un enjuiciamiento político a los jueces de una CC no solo es un error jurídico, sino que podría generarnos una desestabilización en el Estado”, cuestionó.

“En el 2019, la CC contestó que podía darse vía reforma parcial. Pero para mí ese juicio político a los jueces no podría ir vía enmienda por ese propio precedente. Pero no sabemos con esta composición actual de la CC, hay nuevos jueces que quizás consideren que puede darse vía enmienda”, expuso Hernández. Además, hizo notar que si se opta por la reforma parcial el trámite tomaría más tiempo y podría no entrar en el referéndum, si tarda más de un año como el tema de las bases militares extranjeras.

Respecto al tema de los casinos, la jurista señaló que a la CC le corresponde verificar que los considerandos y la pregunta cumplan con los requisitos de lealtad con el elector. “Anteriormente, en los cuatro dictámenes que existen de pedidos de consulta popular para que se vuelvan a instalar los casinos en Ecuador, todos han sido negados. Como considerando (parte explicativa) se exponía que esto iba a ayudar a salir de la crisis económica y eso es mentira. Eso tiene una carga valorativa, tiene una deslealtad con el elector”, comentó Hernández.

Por eso considera que, de las siete preguntas de Noboa, al menos una (juicio a jueces) no superarán los controles de la CC.

Fuente: La Hora